期刊精粹 | 【2016.6期优先看】乡村活化：东亚乡村规划与建设的经验引荐
【编者按】考虑到手机端阅读的特点，本号特地邀请作者撰写文章精华版，与全文一起推出，方便读者在较短时间内了解文章内容。对该主题感兴趣的读者，可进一步阅读全文。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。
——精华版——
1 东亚乡村研究的意义
与北美、澳洲的大农场农业和欧洲的中等农场农业相比较，东亚地区的日本、韩国和中国台湾属于典型的小农经济，以上国家和地区都不约而同地在1960—1970年代经历过经济的高速增长，并基本同步实现了工业化、城镇化和农村的现代化。
三个资源禀赋相似的现代化经济体，在农村和农业领域面临着相似的问题（无论过去还是现在）。从历史视角来看，日本、韩国和中国台湾地区的农村在1970—1980年代都经历过乡村工业化所引发的农村土地浪费、景观破坏、环境污染、人口流出等问题。即使在当下，三个国家和地区小农经济下的精致农业也难以满足消费时代的谷物需求，粮食高度依赖进口，城镇化和老龄化导致的农村凋敝和解体依然困扰着这些国家和地区政府。
数据显示，日本农业从业者平均年龄66岁（2010年）；中国台湾农民平均年龄61岁；韩国虽然整体的老龄化程度不高，但其农村的老龄化程度非常惊人，农村老龄人口比例高达32.1%（2007年），高出城市22个百分点。更严重的是农业就业人口的老龄化，韩国和中国台湾的比例是40%，日本则达到了60%。客观上，与欧美不同，日本、韩国和中国台湾地区在地缘特点、文化传统、发展条件、农业特征等方面与大陆有很多相似性，其乡村发展和规划建设历程及经验为学界提供了难能可贵的研究样本（图1,图2）。
图1 世界五大文化圈示意
图2 日本和韩国的汉字传统
同济大学城市规划系乡村规划研究团队自从2014年起连续多次访问日本和韩国乡村，访谈地方政府、民间组织，踏勘乡村建设，深入农户家中访谈，聆听专家授课等，以多种形式深入了解和切身感受东亚国家的乡村规划和建设（图3）。在我们自身思想得到启发的同时，我们深知当下中国的乡村建设任务依然繁重，转变思想和创新工作方法与直接的乡村投资相比，同样重要。
基于此，我们历时一年多的时间，特别组织了韩国和我国海峡两岸的专家学者，结合近几年开展的相关研究撰写此次专辑文章，包括韩国和中国台湾的论文及东亚地区的专家访谈（日本相关论文将择时组织专辑刊发）。希冀这些对东亚国家和地区的乡村发展讨论，能为我国当下的乡村规划和建设工作提供某些启示。
以下简要阐述东亚三个地区的乡村规划和建设的背景及经验，供读者参考。具体国家和地区的深入研究请参阅《国际城市规划》2016年第6期“东亚乡村规划与建设”主题的相关文章。
2 韩国：新村精神+政府运作
韩国国土面积100120k㎡，2015年底人口5060万人，人均GDP超过2.8万美元。2009年数据显示，韩国农村家庭户数120万户，国家老龄化指数（老年人口与儿童比例）并不高，但城乡老龄化指数差别较大，分别为36.7%和108.2%，农村人口老龄化明显。韩国在1970年代开展的“新村运动”是一次全国性的社会运动，通过政府强有力的领导和居民自主的参与，引领国民精神和国家经济实现了飞跃。即便在40多年后的今天，再次去回顾和探究韩国的新村运动和新村精神，仍然具有重要的学术意义和政策价值。
战后的韩国是世界上较为落后的贫困国家之一。1970年朴正熙总统启动了以勤勉、自立和互助精神为核心的新村运动（图4）。初始阶段，政府仅支持水泥和钢筋，且均分到33000多座村庄；第二阶段采取了竞争性的遴选机制，选择优秀的村庄予以资助，从而激发了村民们的竞争意识，使得新村运动得以有了自下而上的动力。
图4 韩国新村运动组图1
关注韩国的新村运动，还要把握政府在新村运动进程中所发挥的强有力的领导作用。首先是朴正熙总统意图改变农村面貌的坚强意志；其次，政府重视新村领导人的培训和教育工作，定期组织研修，邀请专家讲学等，不仅传授农业生产技能，也传授领导艺术；再次，新村运动的基层组织单位是村庄，或者说是农村社区，村庄中社会组织的协同作用，使得新村运动可以顺利开展。
新村运动不仅实现了农村的现代化，也振奋了国民精神，甚至于有人称之为“韩国模式的农村现代化道路”。新村运动是在农村社会结构及传统价值观的基础上的全民参与行动，其本质是以“传统价值观”和“现代意识”来引领国家的现代化之路（图5）。
图5 韩国新村运动组图2
韩国新村运动的特点可以概括如下：以村庄为单位，政府展开体系化支援，财政投入少，通过物质文明建设带动精神文明建设，是政府主导的自上而下与自下而上相结合的社会运动。
新村运动随着1979年朴正熙总统遇刺而减缓了步伐。虽然这之后政府的大量投入一定程度上改善了农村人居环境并提高了居民收入，但政府投资来源分散、效率低下，与1970年代新村运动时期无法相比。
1990年代之后韩国农村的另一个现象是“回农、回村现象增加”。所谓的回农是指城市居民回归农业、定居农村从事农业生产，所谓的回村是指城市居民定居乡村或者定期、高频率地去乡村休闲度假。1990—2009年累计有34379个家庭返回了农村地区，且2001年后这一趋势在加速。
尽管韩国政府在1980年代之后仍然持续关注乡村地区的建设发展，但总体而言韩国当下的农村面貌并不乐观，其政策措施也并不都是很成功，尤其近期的农村政策对农村环境改善的作用很有限。纵观近半个世纪以来韩国农村规划与建设，1970年代的新村运动依然是具有里程碑意义的、最重要的乡村建设实践，值得中国学习。
3 中国台湾地区：富丽乡村+社区营造+农村再生
台湾省总面积36193k㎡，2015年底人口2349万人，人均GDP为22598美元（2014年数据）；2010年农户53万户，农户人口190万人。
战后，国民党政府迁入台湾，经过一系列的改革，台湾经济从1960年代起进入快速发展的轨道。在这一经济奇迹背后，除了正确的宏观政策外，农业和农村扮演了举足轻重的作用，其经验（包括对出现的问题的应对等）值得大陆学习。概括而言，台湾的农村建设与规划的经验主要是在三次土地制度改革的基础上推行的以物质环境改善为主的富丽乡村建设、以社区共同体培养为导向的社区营造和以人为本的农村再生计划三个方面。
1945年以后，台湾省经历了三次大规模的土地制度改革。第一次土地改革革除了旧制度下佃农经济的弊端，建立了自耕田制度，也就是所谓的“小农制”；第二次土地改革是以农地重划为主题展开的，类似于大陆地区的土地整理（图6）；第三次土地改革主要是改“农地农有农用”为“农地农用”政策，不再强调“农地农有”，使得乡村土地的经济价值得以扩大。第三次土改满足了农业产业转型和工商业用地及休闲农业发展的需要，但是也带来了农地的低效使用、农舍过量兴建、乡村景观破坏和黑金政治等问题，因此受到的非议较多，问题也比较明显，其积极作用和消极作用还有待历史的观察。
图6 台湾农村社区重划流程
与三次土地制度改革相伴随，台湾的农业发展和农村建设一直在稳步推进。相应地，农业发展缓慢和农村建设滞后问题一直没能得到很好解决。即使在台湾经济实现跨越式起飞之后的1980年代，农民收入减少、农村劳动力外流、农村生态环境恶化、农村面貌破落等问题依然困扰着台湾当局。因此，1990年代“台湾农委会”出台了《农业综合改革方案》，提出“照顾农民、发展农业、建设农村，最终实现富丽农村”的长期目标，把三农（农业、农民、农村）和三生（生产、生活和生态）紧密结合。2001年出台的《农业中程施政计划》将建设目标深化为“建设农村新生活圈，塑造农村新风貌”，力图构建农村休闲旅游圈、农村社区生活圈和农村产业发展圈的三圈战略。虽然1990年代中期以来，台湾经济一路滑坡，但富丽农村计划一直没有停止。
在经济快速发展时期，中国台湾的乡村与其他东亚国家一样面临着乡土文化消逝、村落环境破败、建地蔓延和社区萎缩等问题。因此，台湾地区的乡村规划建设在重视物质环境的同时，也开始注重人的“改造”，注重社区共同体意识的培养，注重社区的营造。1999年“九一二地震”后，与灾后重建相结合（加之休闲旅游需求的快速增长），社区营造迅速普及（图7）。
图7 台湾桃米村的社区营造
社区营造作为一项系统工程，促进了台湾乡村的复兴。但在实施过程中，各方力量发现，人在乡村建设和复兴过程中起到主体作用。人的思想的改变，才是乡村彻底的改变；乡村再生是人的再生，乡村的希望在人的希望；外人带来的（肯定的）乡村价值，是没有根的，是不长久的。因此，2010年台湾通过《农村再生条例》，改变以往只注重物质投入和外来投入，不注重村民精神培育的弊端，力图通过“人”的改造，推动农村的活化再生，即改变农村的“为我做”为“我要做”，充分发挥农民的主体作用，建设富丽乡村。
4 日本：老龄化+过疏化
日本国土面积377972k㎡，2015年人口1.27亿人，人均GDP为32477美元。如同中国的行政区划调整一样，日本的市町村也在不断地进行调整归并，比较大规模的合并有三次，分别为明治合并、昭和合并和平成合并。日本的市町村合并对现代日本的农村建设产生了积极影响：顺应了城乡居民活动圈扩大的趋势，市的数量的增加提高了名义上的城市化水平，提升了乡村地区的形象，涌现出一批城乡一体化发展的田园都市，通过市町村合并激发了居民参与地方事务的热情，提升了农村地区的公共服务质量。当然，市町村合并后，被撤销的町村的发展会受到抑制，这是其负面影响。
日本的乡村规划与欧洲基本上是同时开展的，但日本的乡村规划是向欧洲学习过程中的本土化过程。当下日本乡村面临的问题主要是老龄化和过疏化问题，以及由之而生的乡村社区衰败问题，因此政府的相关政策主要也是围绕这些问题而展开。日本在乡村建设管理方面充分重视立法工作。与其他国家一样，日本的乡村规划建设与其经济社会发展阶段密切相关。因此，理解日本的乡村规划进程和特点，需要从农村的历史演进过程来全面把握。
18世纪以前，日本是一个贫穷落后的纯农业国家。经历了明治维新，日本逐步从农业国过渡到了工业国。明治时期的农村工厂占工厂总量的一半以上，战争时期日本的工业分散政策更甚，农村工厂数量更多。二战后的日本百废待兴，大量复员军人和失业工人返回农村。在经历了最初的军国主义阶段后，日本1955年开始实施重化工业化政策，农业进一步衰退，环境被破坏，出现了公害问题。1961年日本国会通过了《农业基本法》，从法律层面保护了农民和农业利益。
1960年代后期开始，日本由经济增长社会向福利社会转换，农村福利也同步列入。这一时期日本城市吸纳劳动力的能力进一步增强，使得农村劳动力由过剩转向平衡，进入城乡共同富裕阶段。1970年代后期日本开始了所谓的尖端技术革命，与此同时，因人口年龄更替的原因，日本社会开始了老龄化进程，部分农村甚至出现了土地无人耕种的现象（图8）。
图8 日本大分地区某长寿社团（平均年龄80岁以上）的老人在修剪树枝
1960—1970年代是日本经济高速增长的时期，农村劳动力大量流入城市，导致农村地区的过疏化现象日益显现。近20年的建设热潮，致使乡村地区的文化、习惯、生业、景观等固有特性遭到破坏，甚至消失。
1980年代以来，日本人口结构愈发老龄化，农村地区的过疏化现象依然没有缓解，被界定为过疏化町村的数量达到了1100个左右，占全部市町村总量的36%。
2000年后受平成大合并的影响，过疏化市町村数量又减少到1970年的水平（2007年738个），但占全部市町村总量的比重上升到40.9%。此外，经济高速发展引发的土壤污染和乡村活力不足等，都是政府需要面对和解决的问题（图9）。
图9 日本北海道地区的美瑛町
21世纪以来，除了以东京为首的几大都市圈的人口继续增长以外，其他地区的城市和乡村人口均处于持续减少状态，不仅农村活力在下降，其所在地区的总体经济和社会活力也在衰减。农村问题成为全国性的社会问题，如何更好地保护乡村文化和景观，如何利用乡村资源为乡村注入活力等，是当下日本普遍关注的农村议题。
5 结语
日本、韩国和中国台湾地区的乡村规划和建设有差异，但也有共性，都经历了乡村衰败、建设和活化的发展历程，且总体来说在一定阶段内是成功的，但同时也面临着诸多困境或挑战。从历史视角来看，日本、韩国和中国台湾地区的经验表明，应对乡村问题要有长期性和可持续性。对于我国的实践而言，需要借鉴外部的经验和教训，但任何直接照搬和拿来就用都是行不通的。一方面是因为国情、社会制度和时代背景有很大差别；另一方面，我国经济社会发展的梯度差异广泛存在，使得我国的乡村发展、建设和规划处在不同的发展阶段。对于发达地区而言，可能乡村规划不仅仅要关注物质环境的建设，还要重视社区营造和乡村活化，吸引更多的人口在乡村定居；但对于贫困落后地区的乡村规划而言，可能最基本的住房、物质环境和设施建设还是最迫切的。但不论是哪一个发展阶段，自下而上的参与和村民能力的培养是必须要引导的，只有自下而上与自上而下的机制相结合，乡村才能发挥更大的社会效益。在快速城镇化的历史大势下，我国各地最终都要迎来村庄衰退的发展阶段，乡村活化和再生是各地的村庄必然要面对的挑战。
——全文——
【摘要】首先从全球视角提出研究同处东亚的日本、韩国和台湾地区的乡村规划与建设经验的重要意义。继而回顾韩国和台湾地区、日本的乡村发展历程，指出这些经济体都经历过乡村衰败、建设和活化的发展过程，其自上而下与自下而上相结合的乡村规划与建设经验，以及面对乡村老龄化和空心化所做出的应对措施等，对当前我国的乡村规划建设和政策制定而言，有着诸多值得探究和借鉴之处。
1 东亚乡村研究的意义
20世纪以来，尤其是战后，发达国家经历了快速的城市化和现代化进程，乡村从传统的农业功能向综合功能转变。英国、德国、法国、日本、韩国和我国台湾等诸多国家和地区在乡村发展、规划和建设方面积累了丰富的经验，为发展中国家的乡村建设提供了多种参考模式。尤其是东亚的日本、韩国和台湾地区都在战后的10年左右时间通过改革建立了稳定的农地体制。与北美、澳洲的大农场农业和欧洲的中等农场农业相比较，三个国家和地区属于典型的小农经济，其特点在于规模经营受到“限制”和易受外部因素影响（比如气候、虫害等）。三个国家和地区都不约而同地在1960—1970年代经历过经济的高速增长，并基本同步实现了工业化、城镇化和农村的现代化。
三个资源禀赋相似的现代化经济体，在农村和农业领域面临着相似的问题（无论过去还是现在）。从历史视角来看，日本、韩国和台湾地区的农村在1970—1980年代都经历过乡村工业化所引发的农村土地浪费、景观破坏、环境污染、人口流出等问题。即使在当下，三个国家和地区小农经济下的精致农业也难以满足消费时代的谷物需求，粮食高度依赖进口，城镇化和老龄化导致的农村的凋敝和解体依然困扰着这些国家和地区政府。数据显示，日本农业从业者平均年龄66岁（2010年）；台湾农民平均年龄已达61岁；韩国虽然整体的老龄化程度不高，但其农村的老龄化程度非常惊人，农村老龄人口比例高达32.1%（2007年），高出城市22个百分点。更严重的是农业就业人口的老龄化，韩国和台湾的比例是40%，日本则达到了60%。客观上，与欧美不同，日、韩、台湾地区在地缘特点、文化传统、发展条件、农业特征等方面与大陆有很多相似性，其乡村发展和规划建设历程及经验为学界提供了难能可贵的研究样本。
同济大学城市规划系乡村规划研究团队自从2014年起连续多次访问日本和韩国乡村，访谈地方政府、民间组织，踏勘乡村建设，深入农户家中访谈，聆听专家授课等，以多种形式深入了解和切身感受东亚国家的乡村规划和建设。在我们自身思想得到启发的同时，我们深知当下中国的乡村建设任务依然繁重，转变思想和创新工作方法与直接的乡村投资相比，同样重要。如同住建部赵晖总经济师接受访谈时一直在强调的那样，“我国农村人居环境建设非常重要”。基于此，我们历时一年多的时间，特别组织了韩国和我国海峡两岸的专家学者，结合近几年开展的相关研究撰写此次专辑文章，包括韩国和台湾的论文及东亚地区的专家访谈（日本相关论文将择时组织专辑刊发）。希冀这些对东亚国家和地区的乡村发展讨论，能为我国当下的乡村规划和建设工作提供某些启示。
2 韩国：新村精神+政府运作
韩国国土面积100120k㎡，2015年底人口5060万人，人均GDP超过28000美元【摘自百度百科词条“韩国”，http://baike.baidu.com/，2016年8月30日登录】。2009年数据显示，韩国农村家庭户数120万户，国家老龄化指数（老年人口与儿童比例）并不高，但城乡老龄化指数差别较大，分别为36.7%和108.2%，农村人口老龄化明显。韩国的行政区划体制大体分为三级，第一级称为广域自治体，包括1个特别市（首尔）、1个特别自治市（世宗）、6个广域市、8个道（不含“以北五道”）及1个特别自治道（济州），总计17个，相当于我国的省；第二级是基础自治体，包括73个自治市、86个郡、69个自治区，相当于我国的县级市、县和区；第三级为基层自治体，即面、邑、洞，相当于我国的乡、镇、街道，面和邑通常是乡村地区，洞是城市地区。在面、邑、洞之下还可分为里、统，里相当于我国的行政村或村民小组，统相当于城市的居委会【这里只是便于理解而作的比喻。因为中韩两国的国土面积差异很大，韩国行政层级比我国要少，直接的对比可能并不是很严谨】。
韩国是中国的近邻，在1970年代以前一直是落后的农业国。韩国的乡村发展与规划有其自己的特色，备受国际关注的“新村运动”是一次全国性的社会运动，通过政府强有力的领导和居民自主的参与，引领国民精神和国家经济实现了飞跃。即便40多年后的今天，再次去回顾和探究韩国的新村运动和新村精神，仍然具有重要的学术意义和政策价值。
1945年日军从朝鲜半岛撤出，之后韩国和北朝鲜又经历了战争，乡村建设非常滞后。1953年朝鲜战争结束时，韩国人均GNP只有67美元，即使在经济起飞前的1962年人均GNP也只有87美元，是世界上较为落后的贫困国家之一。
1950—1960年代韩国政府持续在乡村地区开展力图改善农村面貌的基础设施建设和扶持工作，并开展了持续10年的社区发展运动，意图重建被朝鲜战争破坏的农村地区。虽然这些举措成效不佳，但为后来的新村运动提供了经验。1961年朴正熙总统执政，经过两个“五年经济发展计划”，以出口导向型和劳动密集型的经济发展取得了巨大的成功，国家经济基础得以强化。但是，1960年代末期国际经济的不景气，韩国产能过剩，产生了扩大内需的动力，加之1970年冬的寒灾，朴正熙总统启动了以勤勉、自立和互助精神为核心的新村运动。
新村运动的初始阶段，政府财政没有直接投资于乡村劳动力和土地，而是以水泥和钢筋的形式下发，由各村庄自主组织建设。初期下发的水泥是均分到33000多座村庄的。第二阶段的资助采取了竞争性的遴选机制，选择优秀的村庄予以资助，从而激发了村民们的竞争意识，使得新村运动得以有了自下而上的动力。关注韩国的新村运动，还要把握政府在新村运动进程中所发挥的强有力的领导作用。首先是朴正熙总统意图改变农村面貌的坚强意志。朴正熙总统出生于一个普通农民家庭，对农民怀有深切的同情心。正如在1970—1979年间担任朴正熙总统助理的朴振换博士所说“解决韩国半自给状态的农村贫困问题，需要心中装有农民的政治领导人……朴总统可能是唯一农民儿子出身，而且对农民怀有强烈同情心的总统”。其次，村庄能人的挖掘和培训在新村建设过程中发挥了重要作用，政府在新村运动的全过程中，始终重视新村领导人的培训和教育工作，定期组织研修，邀请专家讲学等，不仅传授农业生产技能，也传授领导艺术。再次，新村运动的基层组织单位是村庄，或者说是农村社区，韩国与中国一样，在农村地区有着传统的村庄（社区）共同体传统，长期形成了互帮互助的习俗，具备了组织的基础条件，加之村庄中社会组织的协同作用，使得新村运动可以顺利开展。
新村运动不仅实现了农村的现代化，也振奋了国民精神，甚至于有人称之为“韩国模式的农村现代化道路”。新村运动是在农村社会结构及传统价值观的基础上的全民参与行动，其本质是以“传统价值观”和“现代意识”来引领国家的现代化之路。
韩国新村运动的特点如下：以村庄为单位，政府展开体系化支援，财政投入少、通过物质文明建设带动精神文明建设，是政府主导的自上而下与自下而上相结合的社会运动。到1980年韩国人均GNP已经达到了1598美元，1990年代中期越过了10000美元大关。2015年韩国人均GDP已经超过28000美元。
新村运动随着1979年朴正熙总统遇刺而减缓了步伐，尽管如此，中央政府仍在持续关注农村建设事业，1986年实施农村和渔村发展计划，1987年实施农业和渔业家庭债务减免计划，1989年特别债务减免计划和农村社区发展计划等。从部门来看，亦实施了多项举措，诸如：内务部（现公共管理和安全部）的农村村庄改善项目、小城镇发展计划、河流改造工程和岛屿开发项目等，农业部和林业部的新农村建设计划、小城镇（面）地区改善计划、农村生活条件改善计划等。这一时期，为了提高农村收入，政府引导在农村地区建设了若干的工业园区，1984—2000年间建设了295个园区、4700座工厂，创造了86000个就业机会。
虽然这一时期政府的大量投入一定程度上改善了农村人居环境并提高了居民收入，但政府投资来源分散、效率低下，与1970年代新村运动时期无法相比。单一的政府项目也使得村庄建设缺乏特色。为了克服这些问题，2000年后韩国政府积极改进农村支援政策，强化当地农民和地方政府的参与性，事前做好受援地区的发展评估，并提供整块资金给受援对象，让他们集中力量办好自己想办的事。
1990年代之后韩国农村的另一个现象是“回农、回村现象增加”。所谓的回农是指城市居民回归农业、定居农村从事农业生产，所谓的回村是指城市居民定居乡村或者在乡村定期高频率的休闲度假。1990—2009年累计有34379个家庭返回了农村地区，且2001年后这一趋势在加速。
尽管韩国政府在1980年代之后仍然持续关注乡村地区的建设发展，但总体而言韩国当下的农村面貌并不乐观，其政策措施也并不都是很成功，尤其近期的农村政策对农村环境改善的作用很有限。纵观半个世纪以来韩国农村规划与建设，1970年代的新村运动依然是具有里程碑意义的、最重要的乡村建设实践，值得中国学习。基于此，本期我们向韩国教授邀约了四篇论文，分别从成功要素、政府运作、社会价值、本土化学习等视角对新村运动作了较为全面的剖析研究。
3 台湾省：富丽乡村+社区营造+农村再生
台湾省总面积36193k㎡，2015年底人口2349万人，人均GDP为22598美元（2014年数据）【摘自百度百科词条“台湾”，http://baike.baidu.com/，2016年8月30日登录】；2010年农户53万户，农户人口190万人9。台湾地区的行政区划体系与大陆相近，分为四级，分别为省和直辖市（台北、新北、台中、台南、高雄）、县（14个）和省辖市（基隆、新竹、嘉义）、乡镇和县辖市及区、村（乡辖）和里（镇、县辖市和区的下级单位）。在村和里之下有邻（相当于大陆的村民小组）。
20世纪初期台湾是典型的农业地区，二战期间农业生产设施受到严重破坏，1945年农业产值仅及1937年的48%。战后，国民党政府迁入台湾，经过一系列的改革，台湾经济从1960年代起进入快速发展的轨道。这一时期台湾推行出口导向战略和重点发展劳动密集型产业，实现了经济发展的飞跃，与韩国、新加坡及香港一起被称为“亚洲四小龙”。在这一经济奇迹背后，除了正确的宏观政策外，农业和农村扮演了举足轻重的作用，其经验（包括对出现的问题的应对等）值得大陆学习。概括而言，台湾的农村建设与规划的经验主要是在三次土地制度改革的基础上推行的以物质环境改善为主的富丽乡村建设、以社区共同体培养为导向的社区营造和以人为本的农村再生计划三个方面【当然，台湾农会的高效组织能力和休闲旅游产业的发展也是值得大陆学习的。限于篇幅，本文聚焦于乡村建设和规划，不做更多的拓展】。
1945年以后，台湾省经历了三次大规模的土地制度改革。第一次土地改革革除了旧制度下佃农经济的弊端，建立了自耕田制度，也就是所谓的“小农制”。1953年台湾的农业生产恢复到了战前的最高水平，并克服了通货膨胀，稳定了台湾的经济。经过本次土改，自耕农比例从1951年的38%提高到了1981年的84%，佃农则从37%下降到了7%，人均收入从1954年的56美元提高到了1974年的697美元（1975年价格计算）。
第二次土地改革是以农地重划为主题展开的。1981年制定完成《第二阶段土地改革方案》，重新颁布了《加速农地重划条例》和《农地重划实施细则》，标志着第二次土地改革正式开始。初期的农地重划只是在原有的农地格局下进行的改善、改良工作，未对农村社区的土地使用进行整体规划和统筹安排，导致政府虽然对农村投入了大量资金、技术、人力、物力，但实施效果并不理想。为此，台湾当局于2000年正式提出在农村社区实施土地重划。经过社区土地重划，台湾农村居民点的生活环境和农民生活水平得到了极大改善。台湾的农地重划和农村社区土地重划类似于大陆地区的土地整理，其经验在于：分层管理的模式保证了各重划主体权责分明，政府在重划过程中，自身定位为指导者、审核者、协调者，而不是主导者；在重划过程中各方对成本投入和经济产出核算清晰，增值收益的分配透明，充分尊重村民意愿，坚持公众参与、公众主导等，这些经验值得大陆借鉴。
第三次土地改革是为了满足经济建设和非农业部门的用地需求，解决农地的市场化流转问题，即放宽农地管制，有计划地推动农地释放。本轮改革推动了“大农业”的发展，使得乡村土地的经济价值得以扩大。1990年代以前，台湾实施的是“农地农有农用”政策，之后修改为“农地农用”政策，不再强调“农地交易对象必须是有耕种能力的人”。第三次土改满足了农业产业转型和工商业用地及休闲农业发展的需要，但是也带来了农地的低效使用、大量农舍兴建、乡村景观破坏和黑金政治【一些有政府背景的相关财团或个人，事先集中购买农地，再私下游说政府改变土地用途，征用其购买的土地，从而获得巨额利润。这一现象在我国沿海发达地区也正在暗潮涌动】等问题。总体而言，台湾的三阶段土地改革对乡村建设和发展起到了基础性影响，但最近一次的农地释放改革受到的非议较多，问题也比较明显，其积极作用和消极作用还有待历史的观察。
与三次土地制度改革相伴随，台湾的农业发展和农村建设一直在稳步推进。相应地，农业发展缓慢和农村建设滞后问题一直没能得到很好解决。即使在台湾经济实现跨越式起飞之后的1980年代，农民收入减少、农村劳动力外流、农村生态环境恶化、农村面貌破落等问题依然困扰着台湾当局。因此，1990年代“台湾农委会”出台了《农业综合改革方案》，提出“照顾农民、发展农业、建设农村，最终实现富丽农村”的长期目标，把现代农业发展延伸到了农业、农民、农村三位一体的全面发展。富丽农村的建设目标把三农和三生（生产、生活和生态）紧密结合。2001年出台的《农业中程施政计划》将富丽农村的建设目标深化定位为“建设农村新生活圈，塑造农村新风貌”，力图构建农村休闲旅游圈、农村社区生活圈和农村产业发展圈的三圈战略。虽然1990年代中期以来，台湾经济一路滑坡，但富丽农村计划一直没有停止。
在经济快速发展时期，台湾的乡村与其他东亚国家一样面临着乡土文化消逝、村落环境破败、建地蔓延和社区萎缩等问题。因此，台湾乡村规划建设在重视物质环境的同时，也开始注重人的“改造”，注重社区共同体意识的培养，将乡村规划从关注于“点”的建设，拓展到“面”的营造和乡村的整体复兴。在社区营造启动初期，以建立社区共同体为宗旨，初期以社区空间改造、地方产业振兴和文化艺术活动为基础，融入社区参与、社区学习和社区美学等价值观，形成一项整合政府资源、专业协作和社区居民共同参与的公民学习和社会改造运动。1999年“九一二地震”后，与灾后重建相结合（加之休闲旅游需求的快速增长），社区营造迅速普及。
社区营造作为一项系统工程，促进了台湾乡村的复兴。但在实施过程中，各方力量发现，人在乡村建设和复兴过程中起到主体作用。人的思想的改变，才是乡村彻底的改变；乡村再生是人的再生，乡村的希望在人的希望；外人带来的（肯定的）乡村价值，是没有根的，是不长久的。因此，2010年台湾通过《农村再生条例》【乡村再生计划最早是在《乡村新风貌计划（2005）》中提出的，但当时还是聚焦于物质规划和建设】，改变以往只注重物质投入和外来投入，不注重村民精神培育的弊端，力图通过“人”的改造，推动农村的活化再生，即改变农村的“为我做”为“我要做”，充分发挥农民的主体作用，建设富丽乡村。
本期邀约了三篇关于台湾乡村建设和规划的论文，主题分别为乡村规划、农地政策演变和农村社区土地重划。
4 日本：老龄化+过疏化
日本国土面积377972k㎡，2015年人口1.27亿人，人均GDP为32477美元【摘自百度百科词条“日本”，http://baike.baidu.com/，2016年8月30日登录】。日本的行政体制与中国类似，但层级仅有两级，最高一级是都、道、府、县，从行政级别上类似中国的省，从地域规模来看类似中国的县或地级市；第二级行政区是区、市、町、村，区与市同级，市与西方市的概念接近，町相当于中国的镇，村相当于中国的乡；中国所谓的自然村在日本称为集落。如同中国的行政区划调整一样，日本的市町村也在不断地进行调整归并，比较大规模的合并有三次，分别为明治合并、昭和合并和平成合并。日本的市町村合并对现代日本的农村建设产生了积极影响：顺应了城乡居民活动圈扩大的趋势、市的数量的增加提高了名义上的城市化水平、提升了乡村地区的形象、涌现出一批城乡一体化发展的田园都市、通过市町村合并激发了居民参与地方事务的热情、提升了农村地区的公共服务质量。当然，市町村合并后，被撤销的町村的发展会受到抑制，这是其负面影响。
日本的乡村规划与欧洲基本上是同时开展的，但日本的乡村规划是向欧洲学习过程中的本土化过程，且近年来政府的角色越来越重。当下日本乡村面临的问题主要是老龄化和过疏化问题，以及由之而生的乡村社区衰败问题，因此政府的相关政策主要也是围绕这些问题而展开。日本在乡村建设管理方面充分重视立法工作，相关法律就有十几部。
与其他国家一样，日本的乡村规划建设与其经济社会发展阶段密切相关。因此，理解日本的乡村规划进程和特点，需要从农村的历史演进过程来全面把握。
18世纪以前，日本是一个贫穷落后的纯农业国家。经历了明治维新，日本逐步从农业国过渡到了工业国。战前日本农村长期处于衰败状态，主要问题是地少、人多、租重，日本山多、平地少，主要以水田为主，农业经营方式一直是传统的小农经营，直到1950—1980年代才基本实现了机械化种植。严峻的农村贫困问题引起各方重视，人们开始思考如何拯救农村。最为主流的思想是“农村工业化”，包括传统的农副产品加工业、工艺品制造业、纺织业等下乡，也有学者提出机械工业下乡的大工业向农村分散的政策。但是明治维新初期日本的基本国情是，农业人口比重占80%，农业产值占总产值的80%，国家工业化必然从农村开始，从农民开始。国家工业化政策导向和农村贫困的双重动力使得农村工业化大步前进。统计资料显示，明治时期的农村工厂占工厂总量的一半以上，战争时期日本的工业分散政策更甚，农村工厂数量更多。
战后的日本百废待兴，大量复员军人和失业工人返回农村。在经历了最初的军国主义阶段后，1955年开始实施重化工业化政策，农业进一步衰退，环境被破坏，出现了公害问题。1961年日本国会通过了《农业基本法》，从法律层面保护了农民和农业利益。
1960年代后期开始，日本由经济增长社会向福利社会转换，农村福利也同步列入。这一时期日本城市吸纳劳动力的能力进一步增强，使得农村劳动力由过剩转向平衡，进入城乡共同富裕阶段。1970年代后期日本开始了所谓的尖端技术革命，与此同时，因人口年龄更替的原因，日本社会开始了老龄化进程，部分农村甚至出现了土地无人耕种的现象。
1960—1970年代是日本经济高速增长的时期，农村劳动力大量流入城市，导致农村地区的过疏化【过疏化现象是日本经济高速发展过程中地区间经济社会发展不平衡的一种表现，最早是在1967年的日本内阁会议上提出来的。过疏化地区主要是町村地区，1970年全日本有776个市町村被界定为过疏化地区，1980—1990年代有所增长，大体维持在1100个左右，占市町村总量的36%。2000年后受平成大合并的影响，2007年过疏化市町村减少为738个，但占全部市町村总量的比重上升到40.9%】现象日益显现。这一阶段农地开始向特定农户集中，推行土地流转，大量农民就近到城镇兼业，兼业农户逐年增多，从1947年的44.5%提高到了1980年的86.7%。这一时期国家主导实施了农渔山村地区的基础设施建设，大大提高了村民的生活水平，改变了乡村落后的面貌。然而近20年的建设热潮，也致使乡村地区的文化、习惯、生业、景观等固有特性遭到破坏，甚至消失。
1980年代以来，日本人口结构愈发老龄化，农村地区的过疏化现象依然没有缓解，被界定为过疏化町村的数量达到了1100个左右，占全部市町村总量的36%。2000年后受平成大合并的影响，过疏化市町村数量又减少到1970年的水平（2007年738个），但占全部市町村总量的比重上升到40.9%。此外，经济高速发展引发的土壤污和乡村活力不足等，都是政府需要面对和解决的问题。
21世纪以来，除了以东京为首的几大都市圈的人口继续增长以外，其他地区的城市和乡村人口均处于持续减少状态，不仅农村活力在下降，其所在地区的总体经济和社会活力也在衰减。农村问题成为全国性的社会问题，如何更好地保护乡村文化和景观，如何利用乡村资源为乡村注入活力等，是当下日本普遍关注的农村议题。
在日本的快速城镇化进程中，地域发展的不均衡问题一直很突出，为此日本开展了五次国土综合开发规划，意图缩小区域（城乡）发展差距。1950年代中期日本就着手实施工业和城市分散化战略，在农村地区实施町村合并，建设中小城镇。1961年颁布《低开发地区工业开发促进法》，1962年制订了第一个国土综合开发规划，把全国划分为工业过密地区、整备地区和开发地区，这一时期农村地区开发的方式是“据点开发”，即在后两类地区设立了15个农村工业据点、6个工业整备特别区和97个工业开发区，意图为农民提供就业机会，为农村发展注入活力。1969年的第二次国土综合开发规划，通过大项目建设提升地方的基础设施水平，以促进区域均衡发展，这一时期特别关注远离大城市的边远乡村，1971年颁布实施了《农村地区引入工业促进法》，1972年制订了《工业重新配置促进法》。1977年的第三次国土综合开发规划的主要目标是居住环境整治，重点是过疏化地区。1987年的第四次国土综合开发规划提出了构建多极分散型的国土开发战略，同样是意图促进区域的均衡发展。1998年的“21世纪国土利用的大型设计”（也称第五个国土综合开发规划）提出，要通过多元化主体参与地区合作，搞好国土规划建设。在国土开发规划的指引下，日本的城市和农村基本实现了共同发展。
5 专辑文章介绍
本期专题文章共10篇。首先，韩国部分的文章有四篇。李仁熙教授出生于1950年代的韩国乡村，童年时期亲身经历了当时的新村运动，并多次访问中国乡村，对中国的乡村建设亦有一定认识。李教授主持的课题“中韩传统村落的社会空间研究”经严格遴选，受到韩国国家社科基金会资助。李仁熙教授的论文《韩国新村运动的成功要因及当下的新课题》详细阐述了韩国新村运动发生的时代背景和当时的社会经济状况，站在21世纪的视角，结合中国实际，再次审视新村运动的成功因素和其精神遗产。新村运动的精神是“勤勉、自助、协同”，其从最初的农村地区扩散到城市和工厂。论文总结了韩国新村运动成功的要因包括五方面：体系化的支援、以村庄为基本单位、村庄领导人的培训、优先支援优秀村庄、村民们的自主参与。除了政府作用、政策机制和居民动员外，我们需要认识到，韩国的新村运动不仅是改造农村的运动，更是改造国民精神的一次思想解放运动。
釜山大学金俊教授（研究员）的文章《韩国新村运动的内涵与运作方式变迁研究——从1970年代至2000年代》从城乡收入差距问题切入，回顾了不同时期新村作用的组织模式，指出1980年代后新村运动由政府主导逐步转化为民间作用的充分发挥。但也不可否认，缺少了朴正熙的坚强意志和领导，新村运动正在日益松散化。虽然在1980年代至今的不同时段，韩国仍然在推进相关的农村政策，但农村人口的持续流出以及新村运动的衰弱，使得韩国农村收入增长放缓，城乡收入差距扩大，2015年城乡收入比已经达到了17:10，而新村运动时期曾短暂出现过农村收入高于城市收入的现象。据笔者近年来的多次探访来看，如同城乡收入差距所展现的那样，韩国农村建设近几年所取得的成效甚微，乡村的破败之势似乎难以阻挡，乡村风貌建设也没有明显特色。
釜山大学刘载祐教授是釜山市建筑协会主任委员，2013—2015年任建筑大学院院长。刘教授的文章《传统价值延续与现代化之路探索的全民实践——论韩国1970年代的新村运动》结合战后韩国的经济社会发展背景，从传统价值观向现代意识及价值观转变的过程出发，重新审视了1970年代的新村运动及其意义，认为除了物质性援助和建设改善，新村运动在精神层面上的努力更不可或缺，勤勉、互助和合作构成了新村运动的精神内核。新村运动是韩国人基于传统价值观和“现代意识的自我觉醒”下所开启的“现代化运动”，新村运动的成功是推动韩国经济社会发展的源动力。最后针对韩国农村已经进入超高龄社会的现实趋势，从“现代意识”的角度讨论了“新村运动”的可持续性。
对比当下的中国农村，虽然物质面貌与1960年代的韩国农村不可同日而语，但乡村（村民）的懒惰、“等靠要”的思想正在加速侵蚀乡村社区的内核。这其中的原因有村民自身不思进取，也因为我们的国家和地方政府在当下的农村政策施行过程中，习惯于大包大揽，忽视了村庄（村民）主体的作用，过于强调自上而下的“扶贫”和“资助”，而忽视了自下而上的村庄“自建能力”的培养。这种现象在一些偏远和落后地区非常普遍。虽然我国的城乡二元体制对于农民而言有很大的不公平，但在整体国力有限和既有的政策路径改革艰难的时代背景下，激发村庄自身的自治活力和建设动力，将政府、居民和社会组织的力量进行充分有效地整合，无疑是加快乡村振兴的最优路径。
如上所述，韩国的新村运动取得了巨大的成功，且带动了国家经济的起飞和国民意识的觉醒，因此被联合国等国际组织所关注。那么，如何将其成功经验应用于我国的新农村建设？第四篇论文《韩国新村运动的政府援助及应用策略》由韩国岭南大学新村国际开发学系李养秀教授撰写，为我们介绍韩国的新村经验在发展中国家应用过程中所遇到的问题和解决方案，以期为我国开展本土化的学习借鉴提供支持。李教授认为，新村运动的社会价值固然意义重大，但其取得的成功离不开当时的时代背景和地理、习俗等因素。传统的政府对外援助只注重物质和人力投入及短期见效，但新村运动的内核在于通过居民能力的开发和自主的社会参与来培养自力更生意识，短期内是无法在受援国落地生根的。针对既有韩国新村政府援助项目的局限性（只有物质和人力支援）和新村运动的成功因素（高效的政府指导、国民启蒙、培养领导人和居民的自主参与），李教授提出了新村政府援助的新模式，即要确保项目支援的可持续性、重视村庄和村民的主体地位、加强居民能力的开发、量身定制政府援助项目，以及与当地政府建立伙伴关系等。总之，韩国新村运动发生并得以成功的时代背景与发展中国家的现实情况有很大差异，因此在学习韩国经验时要进行合理适当的取舍和改进，并进行本土化的设计。
其次，台湾部分的文章有三篇。蔡宗翰、刘娜和丁奇老师的论文《台湾地区乡村规划政策的演进研究——基于经济社会变迁视角》以经济政策变迁为切入点，系统回顾了台湾地区乡村规划的发展历程。文章将台湾地区的乡村规划思想演进划分为三个时期，第一阶段是1949—1993年，这一阶段主要是伴随着两次土地改革，乡村规划的目标是服务于农业生产和经济发展，是伴随着农村土地整理而开展的，是自上而下的；第二阶段是1994年后在台湾社会总体转型的趋势下，民众愈发要求获得参政权利，乡村规划也由自上而下的机制向自下而上的机制转变，强调村民的参与性，这一时期乡村规划的目的开始向社区营造转变，规划不仅注重空间价值，更开始关注社会参与和村民参与；第三阶段是2009年后至今，乡村规划强调乡村活力的建设，以乡村再生为目标，促进农村、农民和农业的融合共生，促进生产、生活和生态的和谐发展，乡村规划愈发迎合“体现乡愁”的城市品味。
施昱年和廖彬超的论文《台湾农地政策的演进及其借鉴意义》系统回顾了台湾的农地政策变迁，将其划分为“耕者有其田”阶段、“农地保护”阶段和“农地农有农用到农地农用”阶段，并分析了各阶段的演进关系。虽然作者将农地政策的第二阶段定义为“农地保护”阶段，视角与笔者的三次土地改革划分有差别，但其反映了农地思想的变迁历程，有助于理解农地政策的思想演进。作者最后聚焦于“农地农有农用”转变为“农地农用”的政策进程，讨论了政策实施过程中所产生的问题，包括农地租赁、大量农舍兴建、休闲农业与民宿质量等。当下台湾休闲农业发展所引发的这些问题也值得我们关注，其活化了乡村经济的同时，也一定程度破坏了乡村风貌。作者认为，台湾政府每次农地政策改革都是为了解决之前农地改革遗留的问题，但未能全盘考虑农地改革可能带来的负效应，亦即解决了旧问题、又带来了新问题。这方面的经验教训值得大陆地区汲取，农地政策改革是一项复杂的系统工程，需要有缜密的设计。
苏南教授和何肇喜教授的论文《台湾地区的农村社区土地重划——以云林县古坑乡水碓社区为例》结合水碓农村社区土地重划的案例，详细介绍了农村社区土地重划的内容，包括社区绿化美化，道路兴建拓宽，建设社区活动中心、停车场、公园，以及兴修其他公共设施。土地重划及相关联的建设对农村的环境改善有诸多帮助，通过土地的重划释放了土地资源，激活了乡村建设和发展的动力。虽然该文并没有对公众参与着太多笔墨，但台湾农村社区土地重划得以成功的关键，恰恰在于深入的公众参与工作，政府在其中的作用主要是引导、协调和技术支持等，社区建设的主体仍然是村民。
从台湾乡村建设和规划的经验来看，土地是有效衔接农村各项政策的关键变量，社区意识和人本思想是乡村建设得以持续的有效支撑。
最后，赵晖总经济师和李京生教授结合我国的乡村规划实践和乡村人居环境特点，畅谈了东亚地区乡村规划的特点和借鉴意义。赵晖总经济师认为，和东亚及欧洲国家一样，我国在农村建设过程上也要分阶段，差异化地推进。赵总同时指出，我国农村人居环境建设虽然困难重重，但大有可为。李京生教授总结日本乡村规划实践对我国的借鉴意义在于三个方面：一是要跨学科，二是规划要有针对性，三就是要学会自下而上。
6 结语
东亚乡村建设和规划在传统儒家文化和小农经济的影响下有其内在的客观规律。我们要加强同日本、韩国和台湾地区的学术联系，总结经验，学其精华。但是客观而言，18世纪以来的西学东鉴对东亚文化的冲击是显见的。当下不仅仅对中国而言，整个东亚国家都要增强基于厚重历史积淀的自信心，让强大的文化传统迸发出惊人的力量及为当今所用。就这一点而言，西方人的认识有时比我们要更深刻。哈佛大学费正清东亚研究中心前主任傅高义（针对日本）曾说过，“日本确实具有值得其他国家学习的东西。我已经不能满足于把日本当作一个猎奇的对象了，我想就具体问题去探索和理解日本的成功”。其实，韩国和台湾地区何尝不是值得关注和研究的对象呢?
日本、韩国和台湾地区的乡村规划和建设有差异，但也有共性，都经历了乡村衰败、建设和活化的发展历程，且总体来说在一定阶段内是成功的，但同时也仍面临着诸多困境或挑战。从历史视角来看，日本、韩国和台湾地区的经验表明，应对乡村问题要有长期性和可持续性。对于我国的实践而言，需要借鉴外部的经验和教训，但任何直接照搬和拿来就用都是行不通的。一方面是因为国情、社会制度和时代背景有很大差别；另一方面，我国经济社会发展的梯度差异广泛存在，使得我国的乡村发展、建设和规划处在不同的发展阶段。对于发达地区而言，可能乡村规划不仅仅要关注物质环境的建设，还要重视社区营造和乡村活化，吸引更多的人口在乡村定居；但对于贫困落后地区的乡村规划而言，可能最根本的住房、物质环境和设施建设还是最迫切的。但不论是哪一个发展阶段，自下而上的参与和村民能力的培养是必须要引导的，只有自下而上与自上而下的机制相结合，乡村才能发挥其更大的社会效益。在快速城镇化的历史大势下，我国各地最终都要迎来村庄衰退的发展阶段，乡村活化和再生是各地的村庄必然要面对的挑战。
感谢同济大学赵民教授对本次组稿的支持，赵民老师阅改了所有的稿件，并提出了非常有价值的改进意见。感谢韩国釜山大学李仁熙教授、日本大分大学姬野由香教授、日本大学系长浩司教授和中国人民大学蔡宗翰老师对本次组稿所做的工作。感谢陆希刚老师和朴世英、牛苗、田乃鲁、郭贺铭、裴妙思、陈晨等研究生同学在语言翻译和校对上的付出。感谢我的研究生王丽娟、宝一力、林楚阳、承晨、李雯骐、白郁欣等同学在各方面提供的协助，感谢同济大学赵民教授和李京生教授对本文提出的宝贵意见。感谢上海市城乡规划学科高峰计划及上海同济城市规划设计研究院和同济大学建筑设计研究院对本次组稿工作的支持。
作者：张立，同济大学城市规划系副教授、博导，中国城市规划学会小城镇规划与建设学术委员会秘书长，上海市规土局村镇处副处长（2015—2016年挂职）leonzsh@tongji.edu.cn
本文刊于《国际城市规划》2016年第6期，pp1-7
订阅号编辑：张祎娴
订阅号排版：赵大伟
本文为本订阅号原创
欢迎在朋友圈转发，转载将自动受到“原创”保护
点击下方“阅读原文”查看更多